Zakaz polowania

Monitoring dotyczący odszkodowań za szkody łowieckie

Odpowiedzialność za szkody wyrządzane przez zwierzęta - wprowadzenie

W polskim systemie prawnym dziko żyjące zwierzęta nie stanowią niczyjej własności w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Ustawa o ochronie zwierząt wręcz nadaje wszystkim zwierzętom status „nie-rzeczy”, a zwierzęta „wolno żyjące (dzikie)” ustanawia „dobrem ogólnonarodowym” (art. 21). Wyjątek od tej generalnej zasady dotyczy zwierząt „łownych”, czyli zwierząt należących do gatunków (obecnie jest to 28 gatunków: 15 gatunków ssaków oraz 13 gatunków ptaków) wymienionych w rozporządzeniu ministra (odpowiedzialnego za środowisko), które mogą być zabijane w związku z tzw. gospodarką łowiecką. Te zwierzęta, mimo iż nie są rzeczami i stanowią dobro ogólnonarodowe, są explicite określone jako „własność Skarbu Państwa” (dopóki żyją, po zabiciu ich ciało staje się automatycznie własnością dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego).
Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za swoją własność na zasadach ogólnych (np. z art. 431 kodeksu cywilnego), lecz zasady wypłacania odszkodowań za szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta regulują różne inne akty prawne. Na przykład za szkody wyrządzone przez zwierzęta objęte ochroną (ale nie za wszystkie, a wyłącznie za pięć gatunków wymienionych w art. 126 ustawy o ochronie przyrody – por. wystąpienie RPO z 2018 roku) odszkodowania wypłaca Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska – ze środków Skarbu Państwa. Chyba, że szkoda powstała na obszarze parku narodowego – wtedy odszkodowania wypłaca dyrektor parku. Natomiast jeśli szkody wyrządzą zwierzęta łowne, to obowiązek wypłaty odszkodowania spoczywa na dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego. Analogicznie jak w przypadku gatunków chronionych, odszkodowania należą się tylko za szkody wyrządzone przez konkretnie wskazane w ustawie gatunki (pięć gatunków spośród wszystkich 28 łownych: dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny). Przy czym wyjątkowo za szkody wyrządzone przez łosie odszkodowania wypłaca zarząd województwa – ze środków Skarbu Państwa (jest to związane z istniejącym moratorium na odstrzał łosi). Zarząd województwa wypłaca też odszkodowania za szkody wyrządzone przez dziki, jelenie, daniele i sarny na terenach nie wchodzących w skład obwodów łowieckich (ale nie będących parkami narodowymi, bo wtedy odszkodowania wypłaca dyrektor parku). Przy czym odszkodowania te przysługują nie za dowolne szkody, ale tylko za szkody w uprawach i płodach rolnych, i to tylko wtedy, gdy wartość szkody przekracza cenę 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy i tylko wtedy, gdy uprawy są prowadzone zgodnie z zasadami agrotechnicznymi (te liczne wyłączenia odpowiedzialności były przedmiotem badania ich zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dn. 05.12.2023 r. wydanym w nieprawidłowym składzie orzekł, że nie naruszają one Konstytucji (sygn. akt P 2/17). Wcześniej Trybunał Konstytucyjny w nieprawidłowym składzie uznał za niedopuszczalną skargę dotyczącą podobnego zagadnienia, co ostatecznie zakończyło się skargą do ETPCz i wyrokiem w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce.

Ten długi i skomplikowany wstęp (w rzeczywistości i tak nie opisuje on wszystkich możliwych przypadków, kiedy odszkodowania nie są należne) jest najlepszym dowodem na to, że system odszkodowań jest skomplikowany i od strony potencjalnego poszkodowanego (np. rolnika) niefunkcjonalny. Przy czym kwestia podstawy prawnej dla roszczeń i wyboru właściwego podmiotu odpowiedzialnego za wypłacenie odszkodowania może być i tak niedogodnością mniejszą niż późniejsze praktyczne problemy rolników z uzyskaniem odszkodowania od koła łowieckiego.

Cel monitoringu

Prowadząc od 2018 roku działalność poradniczą dla osób chcących wyłączyć swoje nieruchomości z obwodów łowieckich, wielokrotnie spotykaliśmy się z rolnikami, którzy napotykali poważne trudności w uzyskaniu odszkodowań za szkody wyrządzane przez dzikie zwierzęta. Procedury były dla nich nie tylko skomplikowane, ale również – w ich odczuciu – niesprawiedliwe z powodu sposobu działania kół łowieckich. Dla wielu z tych osób to właśnie problemy z odszkodowaniami były głównym powodem decyzji o wyłączeniu swoich gruntów spod gospodarki łowieckiej. Jednocześnie, w dyskursie na temat zasadności łowiectwa czy ewentualnej jego reformy, argument o odszkodowaniach dla rolników jest przez myśliwych podnoszony jako kluczowy. Narracja zwolenników łowiectwa koncentruje się na korzyściach, jakie sektor rolniczy otrzymuje od kół łowieckich, jest to przedstawiane w takiej formie, że koła łowieckie „z własnych środków” wypłacają rolnikom ogromne odszkodowania (w dyskusjach przywołuje się kwoty „powyżej 100 milionów złotych rocznie”).
W kwietniu 2024 roku opublikowaliśmy artykuł, w którym zwróciliśmy uwagę, że łączna kwota wszystkich odszkodowań w bardzo nierównomierny sposób rozkłada się na wszystkie obwody łowieckie. Według danych za rok 2020/2021 podawanych publicznie przez Bank Danych o Lasach w 1/6 obwodów nie wypłacono rolnikom żadnych odszkodowań, mediana odszkodowań w obwodach łowieckich wynosiła poniżej 5 tys. zł, a odszkodowania powyżej 20 tys. zł (mowa o łącznej kwocie wszystkich odszkodowań wypłaconych w ciągu roku na terenie obwodu) zaczynały się dopiero w 80. centylu. Celem działań monitoringowych, jakie prowadziliśmy w 2024 roku, było więc zbadanie, czy istotnie pomiędzy poszczególnymi obwodami łowieckimi istnieją tak wielkie rozbieżności i jakie mogą być ich przyczyny. Założeniem było też sprawdzenie zgodności zbiorczych danych statystycznych zebranych w Banku Danych o Lasach z dokumentacją finansową poszczególnych kół łowieckich.

Podjęte działania

Zestawienie RLO-2 w BDL

Rozpoczęliśmy od analizy danych dostępnych w Banku Danych o Lasach. Są tam tworzone zestawienia tzw. „RLO” na podstawie danych z rocznych planów łowieckich, które każdy dzierżawca obwodu łowieckiego (czyli w praktyce koło łowieckie PZŁ) ma obowiązek raz w roku (do 21 marca) przedstawiać do zatwierdzenia właściwemu nadleśniczemu Lasów Państwowych (musi też być wcześniej zaopiniowany m.in. przez wójtów i izby rolnicze). Plany łowieckie zawierają głównie informacje o ilości żyjących w danym obwodzie zwierząt (inwentaryzacja zwierzyny), liczbie rozmaitych urządzeń łowieckich (paśniki, lizawki, ambony itp.), powierzchni „poletek łowieckich” (obszarów celowo obsianych roślinami, które stanowią pożywienie zwierząt), ilość karmy, którą zużyto w hodowli zwierząt itp. (art. 8a ust. 6). Zawierają też trzy informacje o charakterze finansowym: „przychody ze sprzedaży tusz” (tzn. mięsa zabitych zwierząt), „kwotę wypłaconych odszkodowań łowieckich” oraz „koszty poniesione na prowadzenie gospodarki łowieckiej” (wzór formularza)
Dane z tych formularzy Lasy Państwowe prezentują w formie tabelarycznej oraz jako dodatkowe dane na warstwie mapy obwodów łowieckich na stronie Banku Danych o Lasach.
Już na wstępie można tutaj zdiagnozować kilka problemów. Po pierwsze, udostępniane są dane albo w formie gotowych tabel w pliku PDF (uniemożliwiającym jakąkolwiek dalszą obróbkę) albo w formacie opisywanym na stronie jako XLS, czyli binarnym formacie MS Excel używanym do 2003 roku. W rzeczywistości jest to jednak plik XML Spreadsheet (równie archaiczny). W zależności od używanej wersji, oprogramowanie użytkownika może po prostu nie otworzyć tego pliku, zgłaszając błąd, wtedy aby otworzyć jego zawartość należy ręcznie zmienić rozszerzenie w nazwie pliku (co może stanowić barierę dla użytkowników). Warto dodać, że zanim nie skontaktowaliśmy się w tej sprawie z Biurem Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej (odpowiedzialnym za prowadzenie strony BDL) generowane na stronie pliki XML (błędnie nazywane XLS) w ogóle nie zawierały żadnych danych, prawdopodobnie w wyniku jakiegoś błędu.
Po drugie, dane w tych plikach nie są prawidłowo ustrukturyzowane. Jest to po prostu zapisana do formatu XML Spreadsheet wersja arkusza niepotrzebnie zawierająca formatowane nagłówki, ukryte kolumny, połączone komórki i inne elementy związane wyłącznie z wyglądem prezentowanych danych, co wymaga wykonywania dodatkowych ręcznych czynności za każdym razem, gdy celem użytkownika jest wyłącznie praca analityczna albo statystyczna z danymi. Współcześnie, prościej byłoby tego typu dane eksportować bezpośrednio do plików typu JSON albo w ostateczności CSV.
Po trzecie, dane nie są kompletne. Ostatnie w miarę kompletne dane dotyczą roku 2020/2021. Zestawienie za rok 2023/2024 otrzymaliśmy dopiero na wniosek i brakuje w nim danych z 460 obwodów łowieckich. Zestawienia za lata 2021/2022 i 2022/2023 są nieopublikowane celowo „ze względu na brak danych dla większości obwodów łowieckich”, jak informuje komunikat na stronie. Dodatkowo, w roku 2020 (a w niektórych województwach 2021) sejmiki wojewódzkie dokonały nowego podziału województwa na obwody (na skutek wejścia w życie w 2018 roku nowych przepisów regulujących zasady tworzenia takich obwodów), co skutkowało całkowicie zmienioną strukturą obwodów i często też innymi niż do tej pory dzierżawcami (to znaczy inne koła łowieckie dzierżawią zupełnie inne obwody, które mają inne numery i inne kształty i powierzchnie niż wcześniej). Jakiekolwiek porównywanie wcześniejszych danych z nowymi nie ma sensu. W tym zakresie musieliśmy uznać, że zakładanych celów badania nie da się w ten sposób uzyskać.
Dodatkowo warto zauważyć, że Lasy Państwowe udostępniają te dane w BDL właściwie z własnej dobrej woli i nie są to dane własne Lasów Państwowych, lecz wyłącznie informacje otrzymane od poszczególnych kół łowieckich, na oddzielnych formularzach (koła łowieckie nie przesyłają ustrukturyzowanych danych bezpośrednio do systemu LAS). Podawana w formularzu liczba zwierząt poszczególnych gatunków (zarówno liczba zwierząt występujących w obwodzie, jak i przeznaczonych do zabicia w kolejnym roku) może i zapewne jest analizowana merytorycznie przez nadleśnictwo (a wcześniej również opiniowana przez inne organy). Natomiast podanych przez koło łowieckie kwot kosztów i przychodów żaden z podmiotów opiniujących ani zatwierdzających plan łowiecki, nie ma możliwości weryfikować.
Niemniej, podjęliśmy starania, aby przeprowadzić jakieś przynajmniej cząstkowe analizy dotyczące kwot odszkodowań wypłacanych rolnikom przez koła łowieckie. W tym miejscu pojawia się dodatkowa trudność związana z danymi, gdyż są one grupowane albo według obwodów łowieckich (identyfikowanych przez numer) albo według kół łowieckich (identyfikowanych przez nazwę własną koła, przy czym nazwy te zwykle się powtarzają, np. istnieje 117 kół o nazwie „Szarak”, 102 koła o nazwie „Jeleń”, 96 kół o nazwie „Knieja” itd. To samo koło posługuje się też czasem różnymi wariantami albo skrótami swojej nazwy). Jedno koło łowieckie zwykle dzierżawi dwa a czasem nawet więcej obwodów łowieckich. Stwierdzamy ponownie, że taki sposób udostępniania danych, jaki jest stosowany obecnie, jest bezużyteczny do zbiorczych analiz. Jest nieużyteczny również z poziomu użytkownika, chcącego zyskać dane o jakimś jednym konkretnym kole łowieckim, ponieważ odnalezienie tego koła w zestawieniu może być niemożliwe (trudnością dla użytkownika będzie już samo ustalenie, w jakim obwodzie łowieckim znajduje się interesujący go teren i które koło łowieckie go dzierżawi. Jest to jeden z typowych problemów, z którymi zwracają się do nas osoby korzystające z poradnictwa).

mapa odszkodowań łowieckich (suma 2020+2021)

Ostatecznie sporządziliśmy zestawienie kwot odszkodowań wypłacanych w tym samym obwodzie w dwóch kolejnych latach (2020 i 2021) oraz zestawienie kół łowieckich wraz z ich finansami według stanu na rok 2024 (przy czym za chwilę wyjaśnimy, że danych finansowych pokazywanych w BDL nie można utożsamiać z faktycznymi danymi finansowymi koła).
Podejmując próby zwizualizowania tych danych, odkryliśmy niezrozumiałą anomalię. Koła, które wypłacały w latach 2020 i 2021 ogromne odszkodowania (o wartościach powyżej 95 percentyla) zgrupowane były w jednym miejscu w Polsce, w woj. zachodniopomorskim. Ponadto kwoty tych odszkodowań były wyższe niż przychody ze sprzedaży mięsa. Na podstawie tylko danych z BDL wyglądało jakby koła te przynosiły corocznie straty na poziomie nawet kilkuset tysięcy złotych. Należało więc postawić sobie pytanie, z czego w takim razie pokrywane są takie straty i co w takim razie skłania członków tych kół, którzy przecież należą do nich dobrowolnie, do tak wielkiej corocznej dobrowolnej kontrybucji na rzecz rolników. Wszystko to w sytuacji, gdy 528 kół łowieckich (z 2582 w bazie BDL, czyli 20%) nie zapłaciło ani grosza odszkodowań.
Należy dodać, że dodatkowo podejmowaliśmy próby weryfikacji samych danych liczbowych zgromadzonych w BDL pod kątem możliwych nieprawidłowości – zarówno celowych, jak i wynikających na przykład z błędnego przenoszenia danych z formularzy. Poddaliśmy więc dane finansowe tzw. analizie Benforda, porównując również dane z poszczególnych województw z danymi z reszty Polski. Dane dla woj. zachodniopomorskiego nie odbiegały od modelu. Natomiast bardzo duże odchylenia (aż 12 punktów procentowych dla cyfry 1), istnieją dla woj. opolskiego, ale oczywiście bez szczegółowego sprawdzenia w żaden sposób nie pozwala to formułować zarzutów, iż dane nie są prawidłowe (ani tym bardziej, że jest to efekt celowego działania).

Sprawozdania ŁOW-1

Koła łowieckie co roku wypełniają i składają do swoich zarządów okręgowych sprawozdanie ŁOW-1 (wzór) zawierające w części finansowej 35 pozycji określających przychody i wydatki koła.
Wytypowaliśmy kilkanaście kół z najbardziej anomalnymi kwotami odszkodowań ujawnionymi w BDL, a także kół z największą „stratą” (czyli różnicą między wykazywanymi w BDL przychodami i kosztami) oraz losowo kilkanaście innych kół i zwróciliśmy się do nich wszystkich z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
W tym momencie zwraca uwagę kolejny systemowy problem, jakim jest brak uporządkowanych danych teleadresowych kół łowieckich w Polsce. Koła łowieckie są podstawową jednostką organizacyjną w Polskim Związku Łowieckim, posiadają osobowość prawną. Nie są jednak rejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym, ani w żadnym innym publicznym rejestrze. Rejestr kół prowadzi PZŁ i nie jest on dostępny w formie jednego spójnego katalogu czy aplikacji. Oczywiście na stronach internetowych poszczególnych zarządów okręgowych PZŁ, zawsze w tym samym miejscu, jest zakładka „koła łowieckie” (np. https://szczecin.pzlow.pl/kola-lowieckie/) i tam są wymienione wszystkie koła wraz z adresami, ale brak numerów telefonów czy kontaktowych adresów email. Jedynie przy niektórych kołach są podane adresy email i mają one charakter prywatny, na przykład w domenie interia.pl czy wp.pl. Nie wiadomo, czy można traktować taki adres jako oficjalny adres do korespondencji elektronicznej. Na żaden z 54 wniosków o informację publiczną wysłanych emailem nie otrzymaliśmy odpowiedzi.
Do 18 kół łowieckich oraz dodatkowo do 3 zarządów okręgowych skierowaliśmy listem poleconym wniosek o udostępnienie treści drugiej strony sprawozdania ŁOW-1 (Dział 3 „Przychody i koszty”) po ewentualnym usunięciu danych osobowych (np. nazwiska czy numeru telefonu osoby sporządzającej sprawozdanie).

Należy w tym miejscu wspomnieć o uchwale nr 98/2024 Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego, której załącznikiem jest wzór decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wzór ten przewiduje, że koła łowieckie mogą odmówić udostępnienia informacji, powołując się na argument, iż „nie każda informacja będąca w dyspozycji Koła Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej — lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym”. Takie podejście znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r. (sygn. I OSK 2029/17), który stwierdził, że dane dotyczące funduszy PZŁ nie podlegają udostępnieniu, z wyjątkiem dotacji pochodzących z funduszy publicznych. Orzeczenie to zostało później potwierdzone, m.in. wyrokiem NSA z 9 maja 2024 r. (sygn. III OSK 1141/22). Mając na uwadze tę interpretację, w naszym wniosku ograniczyliśmy się wyłącznie do żądania części finansowej sprawozdania ŁOW-1 — bez żądania dostępu do bilansu koła, obejmującego np. dane o aktywach. Uważamy jednak, że przychody wykazywane w sprawozdaniu ŁOW-1 (takie jak przychody ze sprzedaży mięsa czy organizacji polowań komercyjnych) wprost dotyczą gospodarowania mieniem publicznym, jakim są dzikie zwierzęta w stanie wolnym.
Wniosek został prawidłowo zrealizowany przez tylko jeden podmiot (WKŁ nr 240 Rybitwa w Kołobrzegu), które nadesłało skan sprawozdania. Do pozostałych adresatów zmuszeni byliśmy wysłać skargi na bezczynność skierowane do sądu administracyjnego. Dopiero po wysłaniu skarg, otrzymaliśmy żądane informacje od dwóch zarządów okręgowych, a trzeci zarząd okręgowy odmówił, twierdząc, że pytamy o „dane wrażliwe” (czekamy na wokandę w sprawie skargi na bezczynność). Nie otrzymaliśmy informacji od żadnych kół łowieckich (poza jednym wspomnianym wyżej), co więcej, dwa listy polecone ze skargami wróciły jako niepodjęte po dwukrotnym awizowaniu. Ostatecznie (właściwie już po zakończeniu realizacji projektu) dysponujemy danymi o przychodach i kosztach 13 kół łowieckich. Są to dane jednostkowe i nie są to nawet wszystkie dane, które chcieliśmy uzyskać, w celu zbadania anomalii znalezionych w zbiorczych zestawieniach w BDL. Prowadzą one jednak do jednoznacznej konkluzji, że nieuprawnione jest wnioskowanie o finansach kół łowieckich wyłącznie na podstawie trzech pozycji finansowych, wykazywanych w rocznym planie łowieckim (a następnie trafiających do BDL), a bez uwzględniania wszystkich innych przychodów i kosztów wykazywanych w sprawozdaniu ŁOW-1 (łącznie aż 35 pozycji budżetowych). Wszystkie koła, które wzbudziły nasze zainteresowanie - gdyż na podstawie danych w BDL wyglądały jakby „przynosiły straty” - w rzeczywistości uzyskują nadwyżkę przychodów nad kosztami. Powodem tego są bardzo wysokie zyski z organizacji polowań komercyjnych (dla cudzoziemców – tzw. „polowań dewizowych”, ale również polscy myśliwi mogą zapłacić za zorganizowaną możliwość zabijania zwierząt poza swoim macierzystym obwodem łowieckim), które przewyższają koszty odszkodowań, nawet tych anomalnie wysokich. Zyski powstają też ze sprzedaży do skupu mięsa zabitych zwierząt (te przychody akurat są widoczne w BDL).
W wielu przypadkach nawet składki, które płacą członkowie koła, są niższe niż wynagrodzenia, które koło wypłaca im za odstrzał „sanitarny” dzików zlecony przez powiatowego lekarza weterynarii. Narracja jakoby to myśliwi „ze swoich własnych pieniędzy” prowadzili na rzecz Państwa Polskiego gospodarkę łowiecką oraz wypłacali odszkodowania rolnikom, nie znajduje więc potwierdzenia – a przynajmniej nie w tych danych, które są publicznie dostępne.

Polski Związek Łowiecki jako całość nie upublicznia swoich szczegółowych rozliczeń finansowych (tzn. zbiorczego sprawozdania ŁOW-2). Ostatnie istniejące publicznie podane dane dotyczą roku 2016 i wtedy przychody z polowań komercyjnych wyniosły ponad 72,5 mln zł, przychody ze sprzedaży mięsa ponad 142 mln zł (110 mln zł sprzedaż na zewnętrz i 32 mln zł mięso brane przez myśliwych na użytek własny), a koszty odszkodowań wyniosły wówczas 67,6 mln zł. Łącznie zsumowany wynik finansowy 2557 kół był w 2016 roku „na plusie” ponad 47 mln zł. Tak podawane dane nie są oczywiście tym samym, co wynik finansowy całego zrzeszenia w ujęciu księgowym (w bilansie księgowym uwzględnia się też np. straty lat poprzednich, amortyzację, należności okresów przyszłych itp., a przede wszystkim przychody i koszty innych jednostek niż koła, czyli 49 zarządów okręgowych i zarządu głównego), ale i tak dane z ostatnich lat dla całego PZŁ zamykają się zyskiem: 4,6 mln zł w roku 2021 i 3,9 mln zł w roku 2022.

Nie bez znaczenia jest fakt, że od momentu wprowadzenia masowego odstrzału sanitarnego dzików, do PZŁ płyną dodatkowym szerokim strumieniem środki z Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej, która na działania związane z ASF wydała 129 mln zł w 2021 r. (w tym wynagrodzenie dla myśliwych za zabicie ok. 144 tys. dzików), 183 mln zł w 2022 r. (zabito ok. 79 tys. dzików), 177 mln zł w 2023 r. (zabito ok. 84 tys. dzików) i dopiero w 2024 r. budżet na zwalczanie ASF zredukowano do 97 mln zł (zabito ok. 83 tys. dzików). W 2025 roku odstrzały sanitarne trwają.
Próby uzyskania danych o działalności PZŁ były podejmowane również przez inne osoby, niezależnie od niniejszego monitoringu i zakończyły się odpowiedziami odmownymi od wszystkich zarządów okręgowych z wyjątkiem jednego (Kalisz), który co prawda udzielił odpowiedzi (po terminie), ale tylko częściowej (brak pokazania wszystkich rodzajów przychodów, w tym tych z polowań komercyjnych).

Istotną informacją jest to, że nawet Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie dysponuje sprawozdaniami finansowymi ani merytorycznymi Polskiego Związku Łowieckiego! (pismo DLŁ-WNO.050.146.2024.BT z dn. 22.11.2024).

Trzeba podkreślić, że celem projektu oraz prowadzonych w jego ramach działań monitoringowych nie było dotarcie do wszystkich informacji finansowych Polskiego Związku Łowieckiego i jego jednostek, a wyłącznie sprawdzenie, ile i w jaki sposób przeznaczanych jest środków na odszkodowania za działania dzikich zwierząt i z jakich środków ostatecznie te odszkodowania pochodzą.

Odszkodowania wypłacane przez inne podmioty

Szkody powodowane przez łosie

Jak wspomniano we wprowadzeniu, odszkodowania za szkody wyrządzane przez dzikie zwierzęta wypłacają też podmioty inne niż dzierżawcy obwodów łowieckich. Zwróciliśmy się w wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do wszystkich 16 urzędów marszałkowskich. Wszystkie udzieliły informacji prawidłowo i w terminie (jedynie Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego błędnie zażądał 5 zł opłaty, jednak po wezwaniu ostatecznie informacji udzielił).
Uzyskane dane są w większości spójne z danymi prezentowanymi w Roczniku Statystycznym Leśnictwa GUS, pojedyncze rozbieżności mogą wynikać z omyłki pisarskiej. Pytaliśmy jednak o szerszy zakres danych niż podaje GUS, na przykład o liczbę wniosków o odszkodowania, a nie o samą kwotę.
Według oficjalnych danych w Polsce żyje obecnie ponad 40 tys. łosi. Odszkodowania za spowodowane przez nie szkody wyniosły w 2023 roku 18,2 mln zł, z czego 15,9 mln zł pokrył Skarb Państwa, a 2,3 mln zł przedsiębiorstwo Lasy Państwowe. Oznacza to, że przeciętny łoś spowodował w ciągu roku straty w rolnictwie warte ok. 450 zł. Poziom szkód wyrządzonych przez łosie jest oczywiście różny w różnych województwach, tam gdzie łosie nie występują lub jest ich bardzo mało, szkód nie ma (opolskie, dolnośląskie, lubuskie, zachodniopomorskie). Nie ma też szkód w woj. śląskim i małopolskim, mimo iż żyje tam 600 łosi. Znacznie wyższe, niż wynikałoby to z liczby łosi, odszkodowania wypłaca natomiast zarząd województwa łódzkiego (1,1 mln zł w 2023 roku, przy 1160 żyjących w województwie łosiach) oraz mazowieckiego 6,4 mln zł w 2023 (a w 2022 aż 9,2 mln zł), przy żyjących na tym terenie ponad 8,5 tys. łosi (co średnio daje szkody o wartości ok. 800 zł na jednego łosia). Jednocześnie są województwa, gdzie mimo dużej ilości żyjących łosi, powodowane przez nie szkody są symboliczne. Na przykład mimo prawie 2 tys. łosi mieszkających w woj. kujawsko-pomorskim, zarząd tego województwa każdego roku wypłaca łącznie odszkodowania rzędu 8 tys. zł (tysięcy, nie milionów!) dla zgłaszanych 4-5 szkód rocznie. W rozmowie z pracownikiem mazowieckiego urzędu marszałkowskiego tłumaczył on wysokie odszkodowania w tym województwie szkodami wyrządzanymi przez łosie w sadach. Próba weryfikacji tej tezy rozmową z osobą zajmującą się zawodowo sadownictwem oraz z przyrodnikiem zajmującym się badaniem łosi - nie potwierdziła się w ogóle, oczywiście są to dowody anegdotyczne). W rzeczywistości, realnym problemem mogą być szkody wyrządzane przez łosie w uprawach rzepaku ozimego co potwierdzają raporty GDOŚ (np. raport z 2022 r., obecnie niedostępny online).
Warto w tym miejscu przypomnieć, że za szkody wyrządzone przez łosie odszkodowania wypłaca zarząd województwa ze środków Skarbu Państwa. Natomiast w przypadku szkód spowodowanych przez dziki, jelenie lub sarny, hodowca rzepaki musi zwrócić się bezpośrednio do koła łowieckiego. Już samo nawiązanie kontaktu z kołem bywa trudne — wiele z nich nie odbiera listów poleconych ani nie odpowiada na e-maile. Nawet jeśli kontakt się uda, uzyskanie wypłaty odszkodowania często przeciąga się, co rolnicy znają z własnego doświadczenia. Można więc postawić roboczą hipotezę, że być może czasami jakaś część szkód jest celowo przypisywana łosiom (a nie dzikom, sarnom i jeleniom) ze względu na łatwiejszą procedurę uzyskania odszkodowania (z urzędu marszałkowskiego, a nie od koła łowieckiego). Oczywiście rzeczoznawca powinien umieć rozpoznać, jakie zwierzęta spowodowały szkody.

Szkody powodowane poza obwodami łowieckimi

Z odpowiedzi udzielonych przez urzędy marszałkowskie oraz z danych GUS wynika, że łącznie co roku Skarb Państwa wypłaca około 12 mln zł odszkodowań za szkody wyrządzone przez zwierzęta z gatunków „łownych”, ale poza obszarami, gdzie prowadzona jest gospodarka łowiecka. Ponad połowa kwoty tych odszkodowań w każdym roku dotyczy województw: śląskiego, podkarpackiego i lubelskiego. W województwie śląskim tak wysokie koszty są związane ze strukturą terenu, gdzie często całe gospodarstwa rolne (z uprawami zbóż, kukurydzy czy rzepaku) znajdują się w granicach miast lub na terenach formalnie zakwalifikowanych jako tereny zurbanizowane, gdzie nie ustanowiono obwodów łowieckich. Także i w innych województwach teren może być formalnie miastem, ale mieć duże obrzeżne pola uprawne (np. dzielnice rolnicze Lublina, Rzeszowa).
Takie problemy nie występują natomiast prawie w ogóle w woj. świętokrzyskim (symboliczne 234 złote za 2 szkody spowodowane w ostatnich 3 latach), warmińsko-mazurskim, lubuskim, pomorskim, dolnośląskim, podlaskim, kujawsko-pomorskim i opolskim – tam łącznie wszystkich odszkodowań poza obwodami łowieckimi wypłacono w 2023 roku na kwotę 266 tys. zł. W województwach wielkopolskim, łódzkim i mazowieckiem roczna odpowiedzialność Skarbu Państwa kształtuje się natomiast na poziomie 600-800 tys. zł i dotyczy 40-60 zgłaszanych rocznie szkód.

Koszty odszkodowań w podziale na obwody łowieckie

Filtrowanie danych

Pierwotnie próbowaliśmy porównywać koszty odszkodowań wypłacane przez poszczególne koła łowieckie, jednak w rzeczywistości zarówno dla oceny całokształtu zagadnienia finansowania szkód w rolnictwie wyrządzanych przez dzikie zwierzęta, jak i z punktu widzenia przykładowej osoby, która zajmuje się rolnictwem i chciałaby wiedzieć, kto pokryje szkody w jej uprawach, bardziej miarodajne będzie porównanie odszkodowań wypłacanych w poszczególnych obwodach łowieckich. Jedno koło może dzierżawić kilka obwodów, często w różnych częściach kraju, a nie wszystkie obwody są dzierżawione przez koła łowieckie, są przecież obwody zarządzone przez inne podmioty (np. Lasy Państwowe). Przy porównywaniu odszkodowań posłużyliśmy się danymi, które uzyskaliśmy na wniosek z Banku Danych o Lasach. Musimy jednak wyjaśnić kilka założeń do metody, której użyliśmy do zobrazowania wyników.
Przede wszystkim, całkowicie wykluczyliśmy dane pochodzące z woj. zachodniopomorskiego. Można po prostu dla uproszczenia przyjąć, że wszystkie poniższe wyliczenia nie dotyczą Polski, tylko wybranego obszaru terenu, w skład którego wchodzi 15 województw. Pierwszym powodem tej decyzji jest wysoki stopień anomalności danych z województwa zachodniopomorskiego. Raportowane kwoty odszkodowań są o rząd wielkości większe, niż we wszystkich innych częściach kraju. Można oczywiście przyjąć hipotezę, że wynika to ze specyfiki tego regionu i sposobu prowadzenia w tym miejscu gospodarki rolnej i gospodarki łowieckiej. Monokulturowe uprawy na plantacjach wielkoobszarowych przy wysokiej liczebności populacji dzików lub jeleni mogą powodować większe straty niż w miejscach, gdzie pola uprawne są mniejsze, a hodowane są rośliny mniej atrakcyjne dla dzikich zwierząt. Jeśli jednak na podstawie danych chcemy wyciągać wnioski dotyczące wydajności czy uczciwości całego systemu (w którym zwierzęta wyrządzają szkody w uprawach, a płacą za to dzierżawcy obwodów łowieckich) nie można jedną miarą oceniać terenów o tak bardzo różnej sytuacji. Przypominałoby to twierdzenie, że w kraju którego połowa leży nad samym brzegiem morza, a drugą połowę stanowią wysokie góry (np. jak w Chile) na całym jego terenie należy uprawiać wyłącznie sorgo (odpowiednie dla terenów o średniej wysokości nad poziomem morza). Być może specyficzna gospodarka łowiecka w woj. zachodniopomorskim doczeka się kiedyś oddzielnych opracowań, my postanowiliśmy jednak ograniczyć się do pozostałych 15 województw (w których wszystkie wskaźniki są do siebie zbliżone, choć oczywiście występują różnice pomiędzy regionami).
Drugim powodem decyzji o nieuwzględnianiu danych z woj. zachodniopomorskiego jest podejrzenie, iż raportowane wartości odszkodowań nie wynikają ze standardowych sytuacji, lecz są pochodną rozmaitych działań sądowych, a być może nawet działań pozaprawnych. Źródłami informacji na ten temat są na przykład: list Łowczego Krajowego do Naczelnej Rady Łowieckiej z dn. 24.11.2023 sygn. 110/SŁK/23 (w którym zwraca on uwagę na wysokie szkody łowieckie w ZO Szczecin, ciesząc się jednocześnie, że ze względu na uchwałę SN [prawdopodobnie dotyczącą tzw. neo-sędziów?] wszystkie sprawy apelacyjne w Sądzie Okręgowym w Szczecinie ulegną zawieszeniu a sprawy w Sądzie Rejonowym w Gryfinie nie są rozstrzygane do czasu uzyskania opinii biegłych), konferencja prasowa, na której myśliwi wzajemnie zarzucają sobie oszustwa dotyczące odszkodowań, artykuły prasowe ujawniające „przekręty” w zarządzie okręgowym itp. Nie wnikając w to, czy prezentowane oskarżenia w ogóle mają realne podstawy czy nie, ewidentnie wysokość odszkodowań wypłacanych (albo dopiero mających zostać wypłacone?) przez koła w tym regionie (łącznie 16,6 mln) jest sporna i cały czas jest w trakcie rozstrzygania przez sądy.
Nie uwzględniliśmy również danych o odszkodowaniach w obwodzie łowieckim nr 93 w woj. kujawsko-pomorskim. Nie jest to obwód wydzierżawiony kołu łowieckiemu, lecz Ośrodek Hodowli Zwierzyny (OHZ Rypin) prowadzony bezpośrednio przez Zarząd Główny PZŁ. Jest to obwód polny, w którym hoduje się (i zabija) głównie bażanty, w roku 2023/24 zabito tam 1369 bażantów, a na rok następny zaplanowano zabicie 3500, zapewne w formie polowań komercyjnych. Zabijane są też lisy (które polują na bażanty). W obwodzie tym zaraportowano do BDL wypłacenie przez ZG PZŁ kwoty 9,3 mln zł odszkodowań (sic!). Byłaby to wartość uprawy 100 ha szafranu albo 30 ha żeń-szenia (to najdroższe rośliny uprawiane w Polsce). Natomiast w latach poprzednich OHZ Rypin był w raportach NIK pokazywany jako OHZ z najniższą wartością szkód ze wszystkich OHZ prowadzonych przez ZG PZŁ. Wypłacano tam rocznie kilka tysięcy złotych odszkodowań. Być może zaraportowana kwota jest po prostu oczywistą omyłką pisarską, dane do BDL podaje się w tysiącach złotych, więc ktoś omyłkowo mógł wpisać 9300 zamiast 9,3 – niemniej taka właśnie ogromna kwota występuje w zestawieniach i jest też składnikiem sumy wszystkich odszkodowań łowieckich (87 mln zł), podawanej również w Roczniku Statystycznym GUS. Świadczy więc to albo o niskiej jakości tych danych (nikt nie weryfikuje kwot podawanych do BDL, o czym pisaliśmy powyżej na stronie 3), albo o faktycznie ogromnych zniszczeniach dokonanych przez bażanty hodowane w Rypinie na potrzeby myśliwych. Niezależnie od przyczyn, zdecydowaliśmy o nieuwzględnianiu danych z tego obwodu do dalszych obliczeń.

rocznik statystyczny GUS

Analiza percentylowa

Po wykluczeniu danych z woj. zachodniopomorskiego i z Rypina, dla całej reszty kraju okazuje się, że w 31% obwodów łowieckich nie wypłacono żadnych odszkodowań . Zaskakująco niska jest też wartość mediany:
3,3 tys. zł. Łączne roczne odszkodowania wypłacane w połowie obwodów łowieckich w Polsce (z wyłączeniem woj. zachodniopomorskiego) są niższe niż 3,3 tys. zł. Odszkodowania poniżej 12 tys. zł były wypłacone na terenie 75% wszystkich obwodów łowieckich. Jeszcze raz podkreślmy, że mowa o sumie wszystkich odszkodowań wypłaconych w ciągu roku na terenie obwodu, różnym rolnikom zgłaszającym szkody. Wykres pokazuje skok powyżej 90. centyla, co wskazuje na nieliczne, ale bardzo wysokie wypłaty. Poniższy wykres dotyczy odszkodowań w podziale na obwody łowieckie (nie w podziale na koła łowieckie), zarządzane i dzierżawione nie tylko przez koła łowieckie ale i Lasy Państwowe. Okazuje się, że najwyższe odszkodowania nie były wypłacane przez PZŁ, tylko przez Lasy Państwowe i dotyczą szkód powstałych na terenach tzw. Ośrodków Hodowli Zwierzyny (OHZ), czyli miejsc, gdzie nadleśnictwo prowadzi intensywną hodowlę zwierząt z myślą o ich komercyjnym odstrzale (na stronie prawie każdego nadleśnictwa znajduje się zakładka z tzw. „ofertą łowiecką” kierowaną do polskich i zagranicznych miłośników zabijania zwierząt).
Najwyższe odszkodowania, zaraportowane do BDL przez koło łowieckie PZŁ (poza województwem zachodniopomorskim), dotyczyły szkód powstałych w obwodzie nr 30 w województwie mazowieckim, którego dzierżawcą jest KŁ Jednorożec z Przasnysza. Nomen omen, nie udało nam się nawiązać kontaktu z tym kołem, listy polecone wracają niepodjęte po dwukrotnym awizowaniu. Być może rolnicy ubiegający się o odszkodowania znają inny sposób zgłaszania swoich roszczeń do tego koła.

siatka centylowa odszkodowań łowieckich w 2024 roku

Podsumowanie i wnioski

Przeprowadzone działania monitoringowe potwierdziły, że system odszkodowań za szkody wyrządzane przez dzikie zwierzęta jest nieprzejrzysty, skomplikowany i w dużym stopniu niespójny zarówno pod względem prawnym, jak i organizacyjnym. Istnieje znacząca rozbieżność pomiędzy narracją przedstawianą przez środowisko łowieckie, a rzeczywistymi danymi dotyczącymi skali wypłacanych odszkodowań oraz źródeł ich finansowania.
wyniki-monitoringu-i-wnioski.pdf

Nasze badania wykazały, że:

Można na podstawie tego sformułować pewną tezę dotyczącą całokształtu systemu, w którym odpowiedzialność finansową za szkody wyrządzane przez dzikie zwierzęta prowadzi w imieniu Państwa zrzeszenie, któremu Państwo udzieliło koncesji nie tylko na zabijanie tego „dobra ogólnonarodowego”, ale również na kupczenie tą koncesją wobec zagranicznych turystów, którzy gotowi są płacić za możliwość zabijania zwierząt. Teza ta brzmi:

faktycznie to myśliwi „ze swojej kieszeni” pokrywają koszty szkód w uprawach rolnych wyrządzone przez dzikie zwierzęta, ale nie są to polscy myśliwi, tylko duńscy i niemieccy. Polscy myśliwi zajmują się natomiast hodowlą tych zwierząt, żeby turyści mogli do nich strzelać za pieniądze.

W świetle zgromadzonych informacji zasadne wydaje się postawienie kilku kluczowych postulatów, które prezentowaliśmy już w artykule:

W przypadku tego ostatniego postulatu, przypominamy że 10 lat temu powstało już rozwiązanie – państwowy fundusz odszkodowań łowieckich, które zostało zapisane w 2016 r. w ówczesnej nowelizacji Prawa łowieckiego. Ustawę znowelizowano jednak ponownie w 2018 r., likwidując fundusz zanim przepisy zdążyły wejść w życie. Wydaje się, że można wrócić do tamtej dyskusji i przyjrzeć się już raz wypracowanym przecież i konsultowanym w procesie legislacyjnym rozwiązaniom, ponieważ system w obecnym kształcie nie zapewnia rolnikom skutecznej i sprawiedliwej rekompensaty za szkody, a i zwierzętom nie zapewnia skutecznej ochrony przed byciem zabijanymi dla rozrywki.