Zakaz polowania

Monitoring przestrzegania przepisów dotyczących ogłaszania terminów polowań zbiorowych

W ramach projektu „Dla bezpiecznych spacerów w lesie – monitoring i poradnictwo” dofinansowanego przez Sieć Obywatelską Watchdog Polska i Fundusz Obywatelski im. Henryka Wujca w październiku 2023 r. przeprowadziliśmy badanie 311 gmin pod kątem przestrzegania (przez urzędy gmin oraz przez koła łowieckie) przepisów art. 42ab ustawy Prawo łowieckie, dotyczącego publicznego obwieszczania o miejscach i terminach polowań zbiorowych. Do gmin został wysłany wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wskazania miejsca na stronie internetowej gminy, gdzie zostały umieszczone informacje o polowaniach oraz przesłanie dokumentacji źródłowej (informacji od kół łowieckich). W stu losowo wybranych gminach informacje zostały dodatkowo zweryfikowane poprzez próby samodzielnego wyszukania informacji na stronie internetowej oraz analizę sposobu zamieszczenia tych informacji pod względem zgodności z prawem oraz użyteczności dla przeciętnej osoby chcącej pozyskać takie informacje przed wyjściem w teren.

Pod względem zgodności z prawem (art. 42ab) weryfikowane było:

Ustawa mówi, że informacja powinna być podana „przez obwieszczenie i na stronie internetowej urzędu gminy” nie precyzując jednak, czym konkretnie jest w tym rozumieniu „obwieszczenie” i w jakiej formie na stronie powinny znaleźć się te informacje. Nie definiuje też, jak dokładnie należy określać „miejsce polowania zbiorowego”. W ramach badania sprawdzane więc było również:

Ze względu na niejednoznaczne przepisy, naruszenie prawa można zarzucić urzędowi wyłącznie w przypadku nieopublikowania informacji o polowaniach w ogóle lub opublikowania ich z przekroczeniem terminu (w szczególności opublikowania informacji już po odbyciu polowania). W przypadkach jednoznacznego stwierdzenia takich uchybień, kierowane były zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa (niedopełnienia obowiązków). Wszystkie takie sprawy zostały jednak umorzone ze względu na brak znamion czynu zabronionego. W dwóch najbardziej rażących przypadkach (podejrzenia sfałszowania daty w zamieszczonym w BIP dokumencie oraz sytuacji, gdy przez brak informacji o polowaniach doszło do niebezpiecznego spotkania turysty z polującymi myśliwymi) złożone zostały zażalenia na umorzenie i obecnie postępowania odwoławcze trwają.

Podsumowanie badania zawiera poniższa tabela. Zrezygnowaliśmy z wyliczania wskaźników procentowych (np. 60% gmin umieszcza informacje o polowaniach w Biuletynie Informacji Publicznej, a 40% na „zwykłej” stronie internetowej) gdyż nie mają one praktycznego znaczenia dla wniosków z badania i formułowanych postulatów. Należy stwierdzić, że spośród wszystkich sprawdzonych gmin, mniej niż 10 opublikowało informacje o polowaniach w sposób, który byłby zgodny z oczekiwaniami autorów badania (to jest w formie informacji pochodzącej wyłącznie od urzędu, umieszczonej na stronie w formie postrzegalnej i indeksowalnej, w miejscu strony umożliwiającym jego odnalezienie przez jednoznaczne kategorie menu), przy czym w większości przypadków ta informacja i tak była niepełna, to znaczy nie określono w niej miejsca polowania (na co jednak urząd nie miał wpływu).

W tabeli nie oznaczano przypadków, gdy urząd nie udzielił informacji publicznej w terminie i konieczne było zainicjowanie postępowania administracyjnego (w trzech przypadkach zakończonego wyrokiem WSA stwierdzającym bezczynność), gdyż celem tego monitoringu nie było sprawdzanie jak urzędy gmin realizują obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej (takich badań przeprowadzono już wiele).

Pełny przebieg monitoringu, to jest cała korespondencja prowadzona z poszczególnymi urzędami, dostępna jest na stronie systemu Fedrowanie (prowadzonego przez Sieć Obywatelską Watchdog Polska) pod adresem fedrowanie.siecobywatelska.pl/monitoringi/polowania-zbiorowe-2023

W załączonym pliku, w tabeli przy nazwie każdej gminy znajduje się link do konkretnej odpowiedzi udzielonej przez urząd w ramach masowego wysłania wniosków o informację publiczną. W kolejnej kolumnie znajduje się link do konkretnej strony, podanej przez urząd w odpowiedzi na wniosek, gdzie według urzędu podane są do publicznej wiadomości miejsca i terminy polowań zbiorowych. Kliknięcie w ten link pozwoli samodzielnie ocenić użyteczność zamieszczonych informacji dla osoby chcącej sprawdzić, czy w miejscu planowanej wycieczki odbędzie się polowanie zbiorowe.

Kolumny „forma” i „sposób zamieszczenia informacji” oznaczają, czy informacja była umieszczona w treści strony internetowej (w formie postrzegalnej i indeksowalnej), czy też wyłącznie w oddzielnym pliku (np. PDF). Zaznaczono, czy jest to informacja pochodząca od urzędu („obwieszczenie”), czy też na urzędowej stronie jedynie automatycznie zamieszczono skan pisma pochodzącego od koła łowieckiego (tzw. kalendarzyki polowań). Możliwy jest też model „mieszany”, to znaczy urząd tworzy pro forma dokument zatytułowany „obwieszczenie” ale niezawierający treści poza odesłaniem do załączników, którym są kalendarzyki polowań poszczególnych kół łowieckich.

wyniki-monitoringu-i-wnioski.pdf

Wnioski

O ile nieopublikowanie w ogóle informacji o polowaniach lub opublikowanie ich po terminie jest faktem, który można jednoznacznie stwierdzić i udowodnić, o tyle określenie czy informacja zamieszczona jest w sposób wygodny i funkcjonalny zawsze będzie subiektywne. Po przeanalizowaniu kilkuset stron internetowych gmin można jednak pokazać pewne prawidłowości i na tej podstawie ocenić funkcjonowanie całego systemu, który w zamyśle ustawodawcy miał dać lokalnym społecznościom wiedzę na temat tego, kiedy i gdzie w pobliżu ich miejsca zamieszkania mogą odbywać się polowania zbiorowe (oraz ewentualnie skorzystać z możliwości złożenia „sprzeciwu” o którym mowa art. 42ab ust. 3, dotyczącego polowania zaplanowanego na terenie prywatnym).

Obecny przepis, wprowadzony do ustawy w 2018 roku, wywodzi się z wcześniejszego przepisu z 1997 roku występującego wyłącznie w rozporządzeniu (tzw. „regulamin polowania”) mówiącego, iż „dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego powiadamia właściwego nadleśniczego oraz zarząd gminy o terminie polowania [zbiorowego] na siedem dni przed jego rozpoczęciem”. W 2005 roku ten przepis rozporządzenia przybrał brzmienie „dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego kierując się troską o bezpieczeństwo osób i mienia, o terminach organizowanych przez siebie polowań zbiorowych zawiadamia właściwych miejscowo nadleśniczych oraz wójtów (burmistrzów, prezydentów miast)”. W ustawie przepis ten nakłada obowiązki już nie tylko na samych myśliwych, ale też na organy gminy. Jest to punkt, w którym rozmywa się odpowiedzialność za skuteczne powiadomienie osób postronnych o miejscach i terminach polowania. Termin rozpoczęcia i zakończenia oraz miejsce polowania zbiorowego są podawane do publicznej wiadomości przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – to może zadziałać wyłącznie wtedy, gdy wcześniej otrzyma on te informacje od koła łowieckiego. Gdy ich nie otrzyma w ogóle, otrzyma je po terminie lub otrzyma je w formie niepełnej (na przykład bez podanych miejsc, albo bez podanych godzin rozpoczęcia i zakończenia) nie dysponuje on skutecznym mechanizmem wyegzekwowania tych informacji od koła łowieckiego i to jeszcze w ramach kilkudniowego terminu.

Przekazana przez koło łowieckie informacja najczęściej ma formę pliku PDF z „kalendarzykiem” polowań na cały sezon, gdyż taka jest zwyczajowa forma konstruowania tego typu informacji przez koła łowieckie (w tej samej formie umieszczają ją na stronach internetowych swoich kół, w mediach społecznościowych, rozsyłają do swoich członków itp.). Umieszczenie jej na stronie internetowej w formie jaką być może miał na myśli ustawodawca, to jest „obwieszczenia”, wymagałoby od urzędnika w gminie ręcznego przepisywania całej tabelki, często z kilkudziesięcioma datami i nazwami miejscowości przy każdej dacie. W gminach sprawy łowieckie zazwyczaj prowadzone są przez jednoosobowy referat w wydziale rolnictwa, zatrudniony urzędnik ma obowiązki związane z szacowaniem szkód, opiniowaniem rocznych planów łowieckich i wniosków o dzierżawę. W tej sytuacji umieszczenie na stronie po prostu gotowego pliku PDF nadesłanego przez koło łowieckie wydaje się wystarczającą formą spełnienia obowiązku ustawowego. Jest to też związane ze sposobem działania mechanizmów zarządzania treścią na stronach internetowych urzędów oraz biuletynach informacji publicznej, gdzie po prostu dużo prostsze jest zamieszczenie załącznika niż edytowanie treści strony. Kolejnym powodem jest przywiązanie urzędów do papierowej wersji dokumentów, na których stawia się parafki, pieczątki i dopiero ewentualnie na samym końcu dokument jest poddawany skanowaniu do pliku. Zamieszczenie informacji „po prostu na stronie”, bez pieczątek i podpisów, może się wydawać urzędnikowi zbyt mało formalne jak na obowiązek wynikający z ustawy.

Wydaje się, że ustawodawca konstruując treść przepisu art. 42ab miał na myśli przede wszystkim dotarcie z informacjami o polowaniach do społeczności lokalnej, do mieszkańców danego obwodu łowieckiego, również do osób posiadających nieruchomości na terenie, na którym planowane jest polowanie zbiorowe. W tym duchu obowiązek informacyjny jest też realizowany przez gminy, które podają informacje o miejscach i terminach polowań „w sposób zwyczajowo przyjęty”, a więc np. rozsyłając informacje do sołtysów z prośbą o zamieszczenie wydruku na wiejskich tablicach ogłoszeń, na przystankach autobusowych itp. – a na stronach internetowych umieszczają obwieszczenia w zakładkach zatytułowanych „rolnictwo”. Umyka tutaj cały aspekt docierania z informacją o potencjalnym niebezpieczeństwie do osób przyjeżdżających na teren gminy jedynie turystycznie, rekreacyjnie, na przykład na grzybobranie lub jednodniowy spacer po lesie. Takie osoby często nie wiedzą nawet na terenie jakiej gminy się znajdują w danym momencie. Nawet gdyby przyszło im do głowy sprawdzenie na stronie www informacji o zagrożeniach polowaniami zbiorowymi, korzystając w lesie z telefonu i trafiając na stronę gminy z wyszukiwarki będą miały trudność w odczytaniu tabelek umieszczonych w nieedytowalnych plikach graficznych.

Postulaty

Częściowe usprawnienie sposobu zamieszczania informacji na stronach gminy teoretycznie jest możliwe do osiągnięcia poprzez apele do gmin i promowanie „dobrych praktyk”. Sama realizacja monitoringu spowodowała, że urzędnicy zwracali się do nas z pytaniem, czy „prawidłowo” umieszczają na stronie internetowej informacje o polowaniach (niektóre gminy nie robiły tego w ogóle i dopiero na skutek otrzymanego wniosku o udostępnienie informacji urzędnicy dowiedzieli się o istniejącym od 2018 roku obowiązku), reagując pozytywnie na nasze sugestie, na przykład w zakresie umieszczania informacji nie w formie załączników. Biorąc jednak pod uwagę liczbę gmin w Polsce (2500) wydaje się to wyłącznie półśrodkiem. Cały czas pierwszym ogniwem łańcucha jest dostarczenie gminie pełnych informacji przez koła łowieckie. Niedopełnienie obowiązków określonych w art. 42ab przez dzierżawcę obwodu łowieckiego nie jest w żaden sposób penalizowane w ustawie (ewentualnie mogłoby wypełniać znamiona wykroczenia z art. 73 kw „kto nie zawiadamia odpowiedniego organu o niebezpieczeństwie…”). Myśliwi często nie są w stanie z wielomiesięcznym wyprzedzeniem podać w zgłoszeniu dokładnego miejsca polowania (stąd określenia typu „cały obwód”), z kolei zawiadamianie urzędu oddzielnie o każdym polowaniu z 14-dniowym wyprzedzeniem generowałoby też dodatkową pracę po stronie urzędu (w praktyce jednoosobowego referatu), który musiałby za każdym razem wydawać nowe obwieszczenie i umieszczać je na stronie (a także rozsyłać do sołtysów itp.), co właściwie też nie przekładałoby się na użyteczność informacji publikowanych w internecie (kilkadziesiąt oddzielnych obwieszczeń zamiast jednej tabelki z terminami).

Kierując się troską o wprowadzenie efektywnego systemu powiadamiania osób postronnych o odbywających się na publicznych terenach polowaniach naszym postulatem de lege ferenda jest rozszerzenie istniejącego już obowiązku wpisywania polowań indywidualnych do elektronicznej książki polowań o obowiązek wpisywania z ustalonym wyprzedzeniem polowań zbiorowych do elektronicznego rejestru zawierającego dokładne określenie (w postaci koordynatów GPS) miejsca polowania i następnie umożliwienie każdemu pobierania z takiego rejestru danych o miejscu i terminie polowania, również w sposób zautomatyzowany (na przykład w formie nakładki na istniejące aplikacje mapowe). Wprowadzenie takich zmian legislacyjnych wymaga współpracy Ministra Klimatu i Środowiska z Ministrem Cyfryzacji. Postulujemy, aby był to jeden z tematów, którymi zajmie się zespół do spraw reformy łowiectwa, którego powołanie przy MKiŚ jest niebawem planowane.