Polowania na terenach prywatnych a Karta Praw Podstawowych
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej to dokument zawierający katalog fundamentalnych praw i wolności, stanowiący integralną część prawa UE:
przeczytaj treść Karty na stronie eur-lex.europa.eu
Została ona ogłoszona w 2000 roku, a moc prawnie wiążącą uzyskała wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony 1 grudnia 2009 r. Oznacza to, że od tego czasu Karta ma taką samą rangę prawną jak traktaty unijne. W Karcie znajdziemy m.in. prawo do własności (art. 17) oraz wolność myśli, sumienia i religii (art. 10) – prawa te chronione są zresztą także przez Konstytucję RP oraz Europejską Konwencję Praw Człowieka (EKPC). Poniżej przyjrzymy się, jak polskie przepisy dotyczące polowań na prywatnych gruntach mogą naruszać te prawa podstawowe oraz jakie działania podejmują obywatele w obronie swoich praw.
Obwody łowieckie w Polsce – polowania bez zgody właścicieli
W Polsce niemal cały obszar kraju pokryty jest tzw. obwodami łowieckimi, czyli wydzielonymi terenami, na których mogą odbywać się polowania. Granice obwodów łowieckich wyznaczane są uchwałą sejmiku wojewódzkiego. Co istotne, obwody te obejmują nie tylko grunty państwowe (np. lasy państwowe), ale również prywatne działki – często wbrew woli ich właścicieli. W praktyce więc myśliwi (dzierżawiący dany obwód) mogą wchodzić na cudze posesje i polować na zwierzynę, nawet jeśli właściciel kategorycznie sobie tego nie życzy. Taki stan prawny utrzymywał się przez dziesięciolecia, co rodziło konflikt między potrzebami myśliwych a prawami właścicieli gruntów.
Przełom nastąpił w 2014 roku, gdy Trybunał Konstytucyjny uznał, że ówczesne przepisy pozwalające na włączanie nieruchomości do obwodów łowieckich są niezgodne z Konstytucją. Ustawodawca nie przewidywał bowiem żadnej procedury sprzeciwu dla właścicieli – ich ziemia mogła zostać objęta obwodem bez pytania o zdanie. Po tym wyroku TK właściciele prywatnych lasów i pól zyskali tymczasowo narzędzie obrony: mogli zaskarżać do sądów administracyjnych uchwały sejmików wyznaczające obwody. Wykorzystało to wiele osób – w całej Polsce zapadło około 150 wyroków sądów administracyjnych uchylających włączenie prywatnych działek do obwodów.
Uchwalona w 2018 r. nowelizacja Prawa łowieckiego miała dostosować prawo do wyroku TK. Wprowadzono procedurę „konsultacji” – właściciele nieruchomości mogli składać uwagi do projektów podziału województwa na obwody. Brzmi to dobrze, lecz w praktyce okazało się iluzoryczne. Po pierwsze, możliwość zgłaszania uwag istniała tylko w 20-dniowym okienku czasowym w trakcie prac nad uchwałą sejmiku, ogłaszanym przez urząd marszałkowski w swoim Biuletynie Informacji Publicznej. Po drugie, nawet zgłoszone uwagi w zasadzie nie były uwzględniane – w 2020 r. właściciele złożyli w całej Polsce ponad 500 uwag, z czego żadna nie została uwzględniona przy wyznaczaniu nowych obwodów. Jeśli ktoś przegapił ten wąski termin lub nabył ziemię już po ustanowieniu obwodów, stracił możliwość wyłączenia działki spod polowań na długie lata.
przeczytaj też artykuł z OKO.press
W odpowiedzi na naciski społeczne wprowadzono też od 2018 r. mechanizm indywidualnego zakazu polowania na danej nieruchomości. Właściciel gruntu może złożyć u starosty oświadczenie o braku zgody na polowanie na swojej ziemi. Rozwiązanie to było inspirowane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i miało chronić osoby, których przekonania moralne lub religijne stoją w sprzeczności z zabijaniem zwierząt. Niestety, również i ten przepis sformułowano w sposób mocno ograniczający jego skuteczność. Wśród głównych problemów tej procedury można wymienić:
- Kłopotliwa procedura – oświadczenie trzeba złożyć osobiście u właściwego starosty. Nie można tego zrobić listownie ani elektronicznie. Dla osób mieszkających daleko od swojej działki (np. odziedziczonej w innej części kraju) oznacza to dodatkowe utrudnienie.
- Tylko dla osób fizycznych – z prawa zakazu polowania mogą skorzystać jedynie właściciele jako osoby prywatne. Osoby prawne (np. spółki, gminy, fundacje) zostały wyłączone. W efekcie np. organizacja ekologiczna taka jak nasza, posiadająca prywatny las nie może zakazać polowań na swoim terenie, nawet jeśli celem statutowym tej organizacji jest ochrona zwierząt.
- Brak rzeczywistego wyłączenia terenu – nawet po złożeniu oświadczenia działka formalnie nadal pozostaje w obwodzie łowieckim. Myśliwi nie powinni co prawda tam polować, ale wciąż mogą wchodzić na naszą ziemię, np. żeby dokarmiać zwierzynę albo ścigać ranne zwierzęta. W polskim prawie brakuje też sankcji karnych za złamanie zakazu polowania – właściwie nie wiadomo konkretnie jakie wykroczenie popełniłby myśliwy nie stosujący się do tego zakazu.
- Utrata odszkodowań – jeśli właściciel złoży oświadczenie zakazujące polowania, nie przysługują mu potem odszkodowania za ewentualne szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną na jego polu. To duży dylemat np. dla rolników, którzy z jednej strony nie chcą myśliwych na swoim terenie, ale z drugiej obawiają się szkód bez rekompensaty.
Pomimo tych barier część obywateli korzysta z prawa sprzeciwu – do 2021 roku w całym kraju złożono łącznie 1041 oświadczeń o zakazie polowania na prywatnych gruntach.
Obywatele i organizacje w obronie swoich praw
Od lat trwają w Polsce oddolne działania mające na celu zmianę opisanej sytuacji. Już po wyroku TK z 2014 r. wielu właścicieli składało skargi do sądów administracyjnych, by wykreślić swoje nieruchomości z obwodów łowieckich. Właśnie wtedy uruchomiliśmy naszą stronę zakazpolowania.pl, aby wspierać obywateli w dochodzeniu swoich praw. 150 złożonych skarg zakończyło się sukcesem – sądy potwierdziły, że bez podstawy prawnej (po wyroku TK uchylającym przepisy) włączenie prywatnej ziemi do obwodu było bezprawne. Niestety, po przywróceniu przepisów w 2018 r. wszystkie te tereny ponownie objęto nowo wytyczonymi obwodami, co oznaczało, że wysiłek właścicieli poszedł na marne.
Kolejną formą sprzeciwu było składanie uwag do projektów podziału województw na obwody łowieckie w latach 2020–2021. Ponad 500 osób skorzystało z tej możliwości, domagając się wyłączenia ich działek spod obwodów. Sejmiki jednak zignorowały te głosy – żadna taka uwaga nie została uwzględniona przy podejmowaniu uchwał. To pokazało, że formalnie dano właścicielom „głos”, ale w praktyce odmówiono im realnego wpływu na decyzje.
Nasze stowarzyszenie, Ośrodek Działań Ekologicznych „Źródła”, samo jest właścicielem 4,5 ha lasu i od lat stara się ponownie wykluczyć go z obwodu łowieckiego – jak dotąd bezskutecznie. Nasi przedstawiciele walczą o zmiany zarówno na drodze prawnej, jak i medialnej: nagłaśniają przypadki nadużyć, uczestniczą w konsultacjach oraz spotkaniach, np. w Ministerstwie Środowiska i Klimatu oraz w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.
Biuro RPO potwierdza napływ licznych skarg obywateli w tej sprawie i podejmuje interwencje – Rzecznik Marcin Wiącek w 2023 r. oficjalnie zaapelował do Ministerstwa Klimatu o zmiany w Prawie łowieckim, by lepiej chronić prawa właścicieli gruntów. Jednocześnie obywatele polscy poszukują ochrony na szczeblu międzynarodowym. Złożyliśmy skargę do Komisji Europejskiej na polskie przepisy naruszające prawa podstawowe, w szczególności prawo własności (numer referencyjny skargi: 84985), a w przypadku oddalenia naszej skargi kasacyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (czekamy na wokandę już ponad 2 lata) złożymy skargę do do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Zresztą taka skarga do ETPCz jest już faktem – w 2022 r. do Trybunału trafiła sprawa Curyl-Katholm v. Poland oraz podobna skarga złożona przez spółkę Euro-Farming sp. z o.o. przeciwko Polsce. W październiku 2022 r. ETPCz zakomunikował te skargi rządowi polskiemu, co oznacza, że nadał im bieg i zwrócił się o wyjaśnienia. Skargi te dotyczą właśnie braku możliwości skutecznego wyłączenia prywatnych nieruchomości z obwodów łowieckich – zarówno z perspektywy osób fizycznych, jak i osób prawnych (firmy), którym polskie prawo odmówiło takiego uprawnienia.
Prawa własności i wolność sumienia zagrożone – co mówi Europa?
Zarówno prawo własności, jak i wolność sumienia są uznanymi prawami człowieka – chroni je polska Konstytucja (odpowiednio art. 64 oraz art. 53), Europejska Konwencja Praw Człowieka (Protokół nr 1 art. 1 – ochrona własności, art. 9 EKPC – wolność myśli, sumienia i religii), a na gruncie unijnym właśnie Karta Praw Podstawowych UE (art. 17 i art. 10 KPP). W kontekście przymusowego tolerowania polowań na prywatnym terenie dochodzi do kolizji tych praw z interesami myśliwych i państwa. Europejskie orzecznictwo jasno wskazuje, że w takim konflikcie racje właścicieli i ich sumienia nie mogą być pomijane.
Kluczowe znaczenie ma tu wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1999 roku w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji. Dotyczył on francuskiego prawa, które zmuszało właścicieli małych gruntów do przynależności do lokalnych stowarzyszeń łowieckich i udostępniania im swojego terenu do polowań. ETPCz uznał, że zmuszanie właścicieli do tolerowania na swojej ziemi aktywności sprzecznej z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności. Trybunał podkreślił, że wolność sumienia przejawia się nie tylko w kontekście religii, ale i głębokich przekonań etycznych – jeśli ktoś sprzeciwia się zabijaniu zwierząt, państwo nie powinno go zmuszać do udziału (choćby biernego) w polowaniu.
Podobnie w sprawie Herrmann przeciwko Niemcom stwierdzono, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nadmierny ciężar na właścicieli, którzy sprzeciwiają się polowaniom z powodów etycznych. W tamtym czasie niemieckie prawo wymuszało tzw. zwangsbejagung – przymusowe objęcie prywatnych posesji obwodem łowieckim, jeśli działka miała mniej niż 75 ha. ETPCz orzekł, że brak jakiejkolwiek możliwości uwzględnienia przekonań moralnych właścicieli narusza ich prawa (w szczególności prawo do poszanowania mienia, chronione w art. 1 Protokołu 1 EKPC). Po tym wyroku Niemcy zmieniły swoje przepisy – obecnie właściciel ziemi w Niemczech może wystąpić o wyłączenie swojej działki z obwodu łowieckiego ze względów moralnych, choć procedura różni się w zależności od landu.
Polska sytuacja bardzo przypomina opisane przypadki francuskie i niemieckie. Właściciele nieruchomości muszą tolerować polowania wbrew swojej woli, co stanowi ingerencję w ich własność oraz – dla osób o określonych poglądach – naruszenie wolności sumienia. Co prawda polski ustawodawca po 2018 r. formalnie stworzył mechanizmy sprzeciwu (składanie uwag do uchwały Sejmiku oraz składania przed starostą oświadczenia o zakazie polowania), jednak ich ograniczenia sprawiają, że ochrona praw właścicieli ma charakter iluzoryczny. W konsekwencji Polska naraża się na zarzut naruszenia standardów europejskich ochrony praw człowieka. Wspomniane skargi Curyl-Katholm v. Poland oraz Euro-Farming sp. z o.o. v. Poland oczekujące na rozpoznanie przez ETPCz mogą zakończyć się wyrokiem podobnym do Herrmann i Chassagnou – zobowiązującym nasze państwo do zmiany prawa. Już teraz jednak warto pamiętać, że Karta Praw Podstawowych UE obowiązuje Polskę w zakresie prawa unijnego, a zawarte w niej gwarancje własności i wolności sumienia powinny kierunkować interpretację polskich przepisów zgodnie z zasadą prounijnej wykładni prawa.
Przypominamy też, że w kolejnych sondażach Polacy konsekwentnie opowiadają się przeciwko polowaniom na prywatnych terenach bez zgody ich właścicieli, o czym pisaliśmy szczegółowo w artykule „Polowania na terenach prywatnych – co sądzą Polacy?”
przeczytaj też artykuł z prawo.pl
Dylemat, jak pogodzić potrzebę myśliwych do kultywowania swojego hobby z prawami właścicieli ziemi i osób nieaprobujących polowań, nie jest unikalny dla Polski. W różnych krajach UE obowiązują odmienne rozwiązania prawne dotyczące polowań. Po wspomnianych wcześniej wyrokach ETPCz, we Francji obecnie właściciele małych działek mogą zadeklarować sprzeciw wobec włączenia ich ziemi do stowarzyszenia łowieckiego, powołując się na przekonania (tzw. droit de refus). W Niemczech znowelizowano federalne prawo łowieckie, dając możliwość wyłączenia prywatnego gruntu z obwodu łowieckiego ze względów etycznych. Nadal jednak trwają tam dyskusje co do szczegółów – stąd inicjatywy obywatelskie jak „Keine Jagd auf meinem Grundstück!”.
W wielu innych państwach UE polowania odbywają się na nieco innych zasadach – np. w Wielkiej Brytanii czy Irlandii prawo własności jest nadrzędne i bez zgody właściciela teren nie może być objęty polowaniami (myśliwy wchodzący na cudzy grunt popełnia po prostu trespassing). W najbliższym czasie postaramy się w kolejnych artykułach przybliżyć stan prawny obowiązujący w kilku krajach europejskich.
Gdy prawo krajowe narusza Kartę – skarga do Komisji Europejskiej
Co może zrobić obywatel, gdy uważa, że prawo jego kraju narusza podstawowe prawa zagwarantowane w Karcie Praw Podstawowych UE? Jednym z dostępnych mechanizmów jest skarga do Komisji Europejskiej. KE jako strażniczka traktatów ma uprawnienia do interweniowania, jeśli państwo członkowskie uchybia swoim zobowiązaniom wynikającym z prawa UE (w tym narusza prawa podstawowe w zakresie, w jakim mają one związek z prawem Unii). Procedura wygląda następująco:
- Złożenie skargi – skargę składa się bezpłatnie przez formularz internetowy, wskazując, które przepisy krajowe zdaniem skarżącego naruszają prawo unijne. W naszym przypadku było to wskazanie przepisów Prawa łowieckiego naruszających prawo własności.
- Analiza i dialog – Komisja analizuje skargę. Jeśli uzna zarzuty za zasadne, podejmuje dialog z rządem danego kraju. Może wystosować tzw. wezwanie do usunięcia uchybienia – wskazuje, jakie przepisy budzą wątpliwości i daje czas na wyjaśnienia lub zmianę prawa.
- Postępowanie formalne – Jeśli kraj nie poprawi sytuacji, Komisja może wszcząć formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom traktatowym (infringement procedure). Kończy się ono złożeniem pozwu przeciw państwu członkowskiemu do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) w Luksemburgu.
- Wyrok TSUE – Jeżeli Trybunał potwierdzi, że doszło do naruszenia prawa UE, państwo ma obowiązek dostosować się do wyroku, czyli np. zmienić wadliwe przepisy. Niezastosowanie się grozi dalszymi sankcjami, włącznie z karami finansowymi nałożonymi przez TSUE. Innymi słowy, stwierdzenie naruszenia przez instytucje unijne wymusza zmiany w prawie krajowym.
Skarga do KE ma charakter rzecznikowski – obywatel nie uzyskuje osobistego odszkodowania ani bezpośredniej ochrony swoich praw (Komisje Europejska nie jest sądem), ale może doprowadzić do zmian systemowych w prawie, które ochronią zbiorowe prawa obywateli w przyszłości.
Powyższy artykuł powstał w ramach projektu dofinansowanego z grantu realizowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach projektu SPLOT WARTOŚCI. Program finansowany jest przez Unię Europejską. Wyrażone opinie i poglądy są wyłącznie poglądami autora (autorów) i niekoniecznie odzwierciedlają poglądy Unii Europejskiej lub Komisji Europejskiej. Ani Unia Europejska, ani organ przyznający finansowanie nie mogą ponosić za nie odpowiedzialności.
