Zakaz polowania

Koszty odszkodowań - analiza i propozycje

Obowiązujące w Polsce Prawo łowieckie nakłada na dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich (głównie koła łowieckie) obowiązek wypłacania odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych spowodowane przez cztery określone gatunki dzikich zwierząt (dziki, jelenie, daniele, sarny). Skarb Państwa partycypuje w wypłatach tylko w ściśle określonych przypadkach – pokrywa straty powstałe poza obwodami łowieckimi lub wyrządzone przez zwierzynę łowną objętą całoroczną ochroną (obecnie dotyczy to jedynie łosi). Ponadto odrębne przepisy (ustawa o ochronie przyrody) gwarantują odszkodowania z budżetu państwa za szkody wyrządzane przez gatunki chronione, takie jak wilki, żubry, niedźwiedzie czy bobry – jednak te wypłaty nie wchodzą w system łowiecki sensu stricto. Warto zauważyć, że model odpowiedzialności za szkody łowieckie zmieniał się historycznie. W Polsce międzywojennej i w pierwszych dekadach powojennych dominuje odpowiedzialność Skarbu Państwa, później wprowadzano częściowy udział kół łowieckich (np. pokrywanie tylko pewnego procentu szkód przez myśliwych), aż wreszcie obecny system przenosi niemal całość ciężaru rekompensat na dzierżawców obwodów.
W ostatnich latach skala problemu szkód łowieckich wyraźnie narasta i obecnie przekracza już 100 mln zł rocznie. Zdecydowaną większość tych wypłat (około 85%) ponoszą koła łowieckie Polskiego Związku Łowieckiego , jedynie około 15% pochodzi ze środków Lasów Państwowych. Mimo to obecny system rekompensat jest powszechnie krytykowany jako nieefektywny i niesprawiedliwy. W artykule przedstawiamy kluczowe problemy tego systemu a także potencjalne kierunki reform mające te problemy rozwiązać.

Artykuł jest kontynuacją tematów poruszonych w artykule „Czy rolnictwo potrzebuje myśliwych” z kwietnia 2024 r. Tekst powstał w ramach projektu dofinansowanego przez Sieć Obywatelską Watchdog Polska i Fundusz Obywatelski im. Henryka Wujca.

Brak pełnej odpowiedzialności i unikanie wypłat przez koła łowieckie

Podstawowym zarzutem jest nieskuteczność egzekwowania obowiązków odszkodowawczych od kół łowieckich. W praktyce zdarzały się przypadki opóźniania lub nawet unikania wypłat należnych rolnikom. Kontrola NIK wykazała, że w niektórych sytuacjach koła łowieckie znacznie przeciągały procedury – opóźnienia w wypłacie odszkodowań sięgały od kilku dni do nawet 192 dni. Zdarzały się też przypadki rażącego uchylania się od obowiązków: jedno z kontrolowanych kół w 5 przypadkach w ogóle nie przeprowadziło oględzin ani oszacowania szkód po zgłoszeniu i nie powiadomiło poszkodowanych rolników o odmowie wypłaty odszkodowania. Takie sytuacje pozostawiają rolników bez rekompensaty, zmuszając ich nierzadko do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej lub poprzez interwencje administracyjne.
Co istotne, przez wiele lat obowiązywały przepisy umożliwiające kołom łowieckim formalne uchylenie się od odpowiedzialności w pewnych okolicznościach. Przykładem był art. 48 pkt 3 Prawa łowieckiego, który zwalniał dzierżawcę obwodu z obowiązku odszkodowawczego, jeśli rolnik nie wyraził zgody na budowę urządzeń lub wykonanie zabiegów zapobiegających szkodom (np. tzw. „pasy zaporowe”, ale też ambony) – nawet jeśli brak takiej zgody nie miał żadnego związku przyczynowego z powstaniem szkody. Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niezgodny z Konstytucją (wyrok z 8 maja 2019 r.), podkreślając, że odmowa zgody na urządzenia nie może automatycznie zwalniać koła z odpowiedzialności za szkody, które i tak by wystąpiły. Dopiero po tym wyroku luka prawna została zamknięta, jednak wcześniej stanowiła istotny mechanizm unikania wypłat przez dzierżawców obwodów.
Nawet po zmianach prawa, odpowiedzialność kół łowieckich nadal jest ograniczona wyjątkami budzącymi kontrowersje. Ustawa wyłącza prawo do odszkodowania za niewielkie szkody (poniżej progu równowartości 100 kg żyta z 1 ha) oraz za szkody w uprawach niezebranych w terminie agrotechnicznym. Rolnicy argumentowali, że takie wyłączenia naruszają ich prawa – np. opóźniony zbiór może wynikać z przyczyn niezależnych (złe warunki pogodowe), a drobne straty również sumują się do istotnych kosztów. Jednak w wyroku z 5 grudnia 2022 r. Trybunał Konstytucyjny stanął po stronie myśliwych, uznając powyższe ograniczenia za zgodne z ustawą zasadniczą. TK stwierdził, że rolnik, który pozostawia uprawy na polu zbyt długo, przyczynia się do powstania szkody, a 14-dniowy termin po zakończeniu zbiorów nie jest arbitralny, lecz wynika z uchwał sejmików województw uwzględniających lokalne warunki. Mimo konstytucyjności tych przepisów, wielu rolników postrzega je jako furtkę pozwalającą kołom łowieckim uniknąć wypłat w niektórych sytuacjach – co potęguje poczucie braku pełnej odpowiedzialności po stronie sprawców szkód.

Problematyczna rola Polskiego Związku Łowieckiego (PZŁ)

Polski Związek Łowiecki, zrzeszający wszystkie koła i myśliwych, pełni de facto rolę nadzorcy systemu łowieckiego, w tym procesu wypłat odszkodowań. Jego rola budzi jednak kontrowersje z uwagi na konflikt interesów – PZŁ reprezentuje myśliwych i dzierżawców obwodów, a jednocześnie to na nich spoczywa obowiązek zrekompensowania szkód rolnikom. Formalnie PZŁ powinien dbać o przestrzeganie prawa łowieckiego przez koła, ale pojawiają się pytania, na ile skutecznie egzekwuje on terminowe i rzetelne wypłacanie odszkodowań. Wyniki kontroli NIK wskazują, że wewnętrzny nadzór PZŁ nad procesem szacowania szkód był iluzoryczny – w latach 2018–2019 Zarząd Główny PZŁ skontrolował jedynie jeden (1) ośrodek hodowlany pod kątem szkód, a zarządy okręgowe PZŁ przeprowadziły kontrole tylko w 3 spośród 17 badanych kół łowieckich . Oznacza to, że zdecydowana większość kół nie podlegała żadnej realnej kontroli ze strony własnej organizacji w zakresie prawidłowości wypłat odszkodowań. Dla porównania, nadleśnictwa (reprezentujące Skarb Państwa) przeprowadziły kontrole w 2 z 11 zbadanych jednostek – co również jest niewielką próbą ale pokazuje, że system opierał się głównie na zaufaniu do samych kół łowieckich, bez instytucjonalnej weryfikacji.
PZŁ, jako korporacja prawa publicznego, dysponuje znacznymi funduszami pochodzącymi ze składek myśliwych oraz działalności gospodarczej (np. sprzedaży mięsa zabitych zwierząt oraz komercyjne polowania organizowane dla turystów z zagranicy, tzw. „polowania dewizowe”). To właśnie z tych środków w praktyce pokrywane są odszkodowania. Jednak brak zewnętrznej kontroli nad PZŁ oznacza, że mechanizmy wewnętrzne mogą faworyzować ochronę interesów myśliwych kosztem rolników. Organizacja nadzorująca same siebie może być mniej skłonna do wyciągania surowych konsekwencji wobec kół opóźniających wypłaty czy zaniżających wartości szkód. Ponadto, w przeszłości PZŁ był krytykowany za małą przejrzystość działań i hierarchiczną, scentralizowaną strukturę, co utrudnia oddolne egzekwowanie odpowiedzialności. W efekcie rolnicy często postrzegają PZŁ nie jako bezstronnego arbitra, lecz jako stronę sporu – organizację broniącą swoich członków (myśliwych) przed roszczeniami poszkodowanych.
W ostatnich latach podejmowano próby zbliżenia stanowisk rolników i myśliwych. W 2021 r. zawarto nawet porozumienie pomiędzy Krajową Radą Izb Rolniczych (KRIR) a PZŁ w sprawie usprawnienia procedur szacowania szkód. Mimo takich gestów, systemowe problemy pozostały. Media rolnicze, które nagłaśniają stanowisko wsi, wciąż opisują przypadki przewlekłych procedur i trudności w uzyskaniu odszkodowań. Podkreślają, że obecne rozwiązania prawne są „niedostatecznie skuteczne”, a kontaktowanie się z kołami i dopraszanie o szacunki trwa zbyt długo.

Brak przejrzystości finansowej i kontroli nad funduszami kół

Kolejnym problemem jest ograniczona transparentność finansów kół łowieckich i brak zewnętrznych mechanizmów kontrolnych. Koła łowieckie gospodarują środkami pochodzącymi m.in. ze składek członkowskich, sprzedaży tusz zwierzyny czy organizacji komercyjnych polowań, ale sposób ich wydatkowania – w tym na odszkodowania – jest w praktyce wewnętrzną sprawą myśliwych. Dla poszkodowanych rolników finanse kół są mało czytelne: nie mają oni wglądu, czy dane koło dysponuje odpowiednimi rezerwami na wypłatę odszkodowań, ani czy nie zaszły przesunięcia środków wpływające na wypłacalność. Brak jawności w tym zakresie rodzi podejrzenia, że niektóre koła mogą zaniżać wielkość szkód czy proponować ugody na niższe kwoty, motywując to rzekomym brakiem funduszy – czego poszkodowany nie jest w stanie zweryfikować.
NIK zwróciła uwagę na praktykę zawierania ugód cywilnoprawnych między kołami a rolnikami, które omijają formalną procedurę szacowania szkód przewidzianą w ustawie. W 14 z 17 skontrolowanych kół w latach 2018–2019 zdecydowana większość spraw (w niektórych kołach nawet 100%) kończyła się właśnie takimi pozasystemowymi porozumieniami. Z punktu widzenia rolnika ugoda bywa szybsza niż formalny proces – ale odbywa się kosztem przejrzystości. W protokołach sporządzanych po ugodach często brakowało kluczowych danych: powierzchni zniszczonej uprawy, procentu strat, czy wyliczonego plonu z hektara. Bez tych informacji nie sposób porównać uzgodnionej kwoty z należną według metodyki ustawowej. Innymi słowy, ugody zaciemniają obraz rzeczywistych rozmiarów szkód i sum wypłacanych odszkodowań, co utrudnia ocenę, czy system działa sprawiedliwie. NIK wnioskowała wręcz o zmianę prawa, tak aby w przypadku ugód obowiązkowo dokumentować sposób ustalenia wysokości odszkodowania– obecnie brakuje jasnych regulacji w tej kwestii.
Również dystrybucja środków w ramach PZŁ nie podlega niezależnemu nadzorowi. Choć Zarząd Główny PZŁ dysponuje pewnym funduszem centralnym, z którego może wspomagać koła w trudnej sytuacji, brak jest ustawowych wymogów co do jego zasilania czy raportowania. Koła niewypłacalne mogą liczyć na pomoc PZŁ lub na przesunięcia między kołami, ale odbywa się to uznaniowo.

Ograniczone zaangażowanie państwa w rekompensaty szkód

Polityka państwa wobec szkód łowieckich bywa określana jako „zrzucenie problemu na stronę społeczną” . Ustawowo ciężar finansowy odszkodowań przerzucono na dzierżawców obwodów (koła łowieckie) – państwo odpowiada tylko za szkody wyjątkowe (poza obwodami, przez gatunki chronione). W efekcie budżet państwa praktycznie nie partycypuje w rekompensatach dla rolników poszkodowanych przez dzikie zwierzęta, choć są one formalnie własnością państwową (aż do momentu zabicia w drodze polowania, wtedy ciało zwierzęcia przechodzi na własność PZŁ). Ten brak finansowego zaangażowania idzie w parze z ograniczonym nadzorem ze strony organów publicznych nad przebiegiem procesu odszkodowawczego. Lokalne władze samorządowe (gminy) od 2018 r. uczestniczą wprawdzie w komisjach szacujących szkody, ale jak wykazał NIK – ich rola jest czysto techniczna i sprowadza się do obsługi administracyjnej zgłoszeń. Faktyczne szacunki i tak wykonują myśliwi. Państwo zatem nie zapewniło realnej kontroli ani kadr, które gwarantowałyby bezstronność i profesjonalizm oceny szkód.
Co więcej, rząd przez lata unikał wzięcia na siebie ciężaru organizacji systemu odszkodowawczego. Dyskutowane jakiś czas temu rozwiązanie – państwowy fundusz odszkodowań łowieckich – nigdy nie zostało wdrożone. Utworzenie takiego funduszu zapisano nawet w 2016 r. w ówczesnej nowelizacji Prawa łowieckiego, lecz potem przepisy te znowelizowano jeszcze zanim weszły w życie. W rezultacie państwo zachowało bierną rolę: ogranicza się do stanowienia prawa, ale nie zabezpiecza środków finansowych ani instytucjonalnych gwarancji wypłat. Rolnicy od lat krytykują taki stan rzeczy – apele dotyczą powołania centralnego funduszu i usprawnienia procedur. Dotychczasowe odpowiedzi rządu były jednak zachowawcze – zamiast przejmować finansowanie, proponowano modyfikacje istniejących procedur lub drobne usprawnienia (np. elektroniczne zgłaszanie szkód).

Proponowane kierunki reform

Kluczowe reformy powinny dążyć do usprawnienia systemu i zwiększenia jego wiarygodności bez zwiększania skali odstrzału zwierzyny (tj. skupiając się na rozwiązaniach organizacyjno-finansowych, a nie intensyfikacji polowań). Poniżej przedstawiono najważniejsze proponowane zmiany pojawiające się w debacie publicznej i w opiniach ekspertów:

Utworzenie państwowego funduszu odszkodowań

Niezależny fundusz gwarantowany przez państwo mógłby przejąć na siebie wypłatę rekompensat. Środki funduszu pochodziłyby z wpłat samych myśliwych (np. część opłat za odstrzał czy dodatkowe składki) ale także i z budżetu państwa. Taki mechanizm zapewniłby, że rolnik zawsze otrzyma odszkodowanie w należnej wysokości, nawet jeśli lokalne koło ma trudności finansowe albo unika odpowiedzialności. Rozwiązanie to zapobiegnie sytuacjom, w których myśliwi przeciągają sprawy – obecnie wiele kół opóźnia szacunki i wypłaty z powodów budżetowych. Fundusz centralny umożliwi także większą kontrolę publiczną (np. audyt NIK) nad przepływem pieniędzy, zwiększając transparentność całego systemu. Choć rząd dotąd obawiał się kosztów takiego rozwiązania, odpowiednio dobrany poziom współfinansowanie przez samych zainteresowanych wykonywaniem polowań (PZŁ) zmniejszyłby obciążenie dla skarbu państwa.

Publiczne i niezależne szacowanie szkód

W celu wyeliminowania konfliktu interesów, proces szacowania szkód powinien zostać powierzony instytucjom publicznym lub niezależnym ekspertom, a nie wyłącznie myśliwym. Jedną z opcji jest zaangażowanie Ośrodków Doradztwa Rolniczego lub Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) – posiadających sieć fachowców w terenie – do koordynacji oględzin i wyceny strat. Postulat ten popierają m.in. samorządy rolnicze, które w petycjach i wystąpieniach do rządu wskazują na potrzebę zmiany składu komisji szacujących szkody. Przedstawiciel rolników (np. izby rolniczej) lub rzeczoznawca powinien mieć formalny głos przy ustalaniu wysokości odszkodowania, co zwiększy zaufanie do ustaleń. Dodatkowo, warto usprawnić samą procedurę zgłaszania – wprowadzenie centralnej, elektronicznej platformy umożliwiłoby szybkie zawiadomienie odpowiednich służb o szkodzie. KRIR wnioskowała o stworzenie ogólnopolskiego portalu, gdzie rolnik zgłasza szkodę online, a system automatycznie przydziela komisję i terminy oględzin. To rozwiązanie skróciłoby czas reakcji (koniec z szukaniem kontaktu do łowczego danego koła) oraz zapewni lepszą dokumentację każdej sprawy. Publiczne szacowanie uniezależni też proces od kalendarza polowań – teraz bywa, że myśliwi mają inne priorytety w sezonie, co opóźnia oględziny.

Większa kontrola i przejrzystość finansów kół łowieckich

Należy wprowadzić mechanizmy zwiększające odpowiedzialność finansową dzierżawców obwodów. Jednym z rozwiązań może być obowiązkowe ubezpieczenie od szkód łowieckich dla każdego koła – polisa pokrywałaby roszczenia powyżej pewnej kwoty, gwarantując wypłacalność. Innym pomysłem jest wzmocnienie nadzoru nad PZŁ poprzez ustawowe zobowiązanie do tworzenia funduszu rezerwowego (funduszu gwarancyjnego) zasilanego przez wszystkie koła. Niezależnie od modelu finansowania, kluczowe jest zapewnienie przejrzystości: regularne sprawozdania finansowe kół z wykazem wypłaconych odszkodowań powinny być publikowane publicznie, tak jak sprawozdania organizacji pożytku publicznego. Pozwoli to społeczności lokalnej i rolnikom monitorować, czy koło wywiązuje się ze swych obowiązków. W przypadku wykrycia uchybień – np. notorycznych opóźnień wypłat – organy państwa (starosta, wojewoda) powinny mieć możliwość nałożenia sankcji administracyjnych bądź nawet rozwiązania umowy dzierżawy obwodu z danym kołem. Taka groźba mobilizowałaby myśliwych do rzetelnego gospodarowania funduszami na szkody.

Reasumując, obecny system odszkodowań łowieckich wymaga gruntownych reform - bez zmiany modelu finansowania i nadzoru konflikty będą się nasilać. Wdrożenie opisanych powyżej rozwiązań – od funduszu państwowego, przez niezależne szacowanie szkód, po większą kontrolę nad kołami – pozwoliłoby zbudować bardziej przejrzysty i sprawiedliwy system, z którego korzystać będą wszystkie strony. Rolnicy otrzymają realną ochronę swoich upraw, myśliwi – jasne reguły gry, a państwo wypełni swoją rolę gwaranta bezpieczeństwa ekonomicznego obywateli, nie dopuszczając do sytuacji, w której odszkodowanie za szkody wyrządzone przez dziką zwierzynę staje się dla poszkodowanych iluzoryczne. Dzięki temu możliwe będzie zmniejszenie napięć na styku rolnictwa i łowiectwa przy zachowaniu dbałości o przyrodę i bez konieczności eskalacji odstrzału zwierząt.

Źródła:

napis koszty odszkodowań na tle zdjęcia dzika